政府公共部门的财务管理探析

时间:2008-04-29 21:55
政府公共部门的财务管理是指运用价值形式对以政府公共部门为主体的财务活动和所体现的财务关系进行的管理。具体来说,政府公共部门财务管理工作的主要内容是如何合理编制预算?熏依法组织收入?熏提高财政资金的使用效益,建立健全财务监督制度,以及如何处理好本部门与财政部门之间的关系、政府垂直的行政层次之间的关系、同级政府内部各部门之间的关系、政府行为与纳税人和纳费人之间的关系、与债权人之间的关系等。公共部门财务管理水平的提高将会为财政管理决策和各项措施的有效执行提供强有力的保障。

  一、我国政府公共部门财务管理现状分析

  现阶段,我国有相当一部分的政府公共部门在财务管理过程中存在着财务制度不健全、财务收支随意、国有资产流失和浪费严重、投资低效、财务监督和评价机制不健全等现象。总体来看,我国政府公共部门的财务管理水平相对于企业管理水平而言,应属于起步阶段。分析其原因,笔者认为,主要有以下几个方面:

  (一)政府公共部门单位领导财务管理效率和责任意识不强

  由于政府部门的资金大部分来自财政拨款,在传统的财政管理体制下,经费按功能划分,资金切块安排,随用随批,资金使用无统一安排,在一些不太重视财务工作的单位,财务部门成了单位领导实际意义上的“大出纳”,领导同意就支出,有钱就花,没钱就“跑部钱进”或采取各种手段、编制各种理由要求追加预算。即使是在某些财务工作较为规范的单位,单位领导对财务管理工作的理解也只是局限在规范会计行为,保证资金和国有资产的安全完整,以及日常公用经费支出的考核上,而没有太多的削减开支和有效运作财政资金的效率意识。至于财务管理决策失误的领导责任问题,虽说地方财政和审计部门会对政府各部门的财务管理状况进行监督检查,但经常是当某些无效或违规的财务决策发生之后,只要相关领导没有济私时,财政和审计也就很难追究相关人员的责任,而只是简单的以“无管理经验”等托词而使相关领导免于处罚,从而导致行政部门领导的责任意识不够强。

  (二)政府公共部门财务人员素质偏低

  目前我国政府公共部门的部分会计人员专业知识和业务素质偏低,主要是由以下两个原因造成的:一是和人们对政府公共部门财务工作的认识相关。长期以来,很多人(包括部门领导和财务人员)都认为,政府公共部门的财务人员素质不需要太高。因为,政府公共部门的资金从财政来,又由财政安排支出,财务管理是可有可无的,只要会简单的记账、算账、报账就行。正是在这一认识指导下,政府公共部门的很多老财务人员是没有接受过正规专业教育和培训的,而是由于工作需要从别的岗位直接调过来做财务的,其专业素质是可想而知的;二是受现行会计教育培训内容的限制。即在现行的会计专业全日制教育和会计人员后续教育培训中,政府公共部门会计人员的财务管理的业务需求似乎被遗忘了。纵观各大院校会计专业课程设置和各地区财政部门举办的各种后续教育内容,都注重培养和培训的是针对企业会计人员的业务需求。很少有院校在会计专业的课程体系中设置了财政学、公共部门管理学等课程,导致的是接受过正规教育和培训的会计人员在知识结构上也存在偏差。因此,政府公共部门的财务人员,由于缺少相关专业知识和资金运作的实际经验,面对新形式下的公共部门财务事项,在财务管理过程中也往往只能表现为对规则的遵守。

  (三)政府公共部门财务管理制度不完善

  政府公共部门财务管理制度的不完善主要体现在以下二个方面:一是大部分单位未建立有效的资产管理制度。由于政府公共部门的资产主要属于非经营性资产,不计成本,不计盈亏,致使某些部门只想花钱,不想节流;只顾花钱,不问效益;只重购置,不重管理;只反映支出,不反映存量及其质量状况;只注重财政预算的安排和经费的追加以及占有、使用和处置资产,而不重视现有资产的合理使用和管理等。另外,部分单位视国有资产为“私有”财产,资产随意处置等方面。导致国有资产大量流失和浪费;二是未建立有效的预算编制和监督机制,导致上级政府职能部门无法有效监控下属单位的预算编制和执行,对下属单位采用预算资金挤占、挪用、虚列支出转挂的办法隐藏资金等行为无法及时发现,使部门预算的编制成了虚设。

  (四)财务管理模式和手段落后

  当前政府公共部门财务管理还处在相对传统的分散管理模式下,未将现代信息技术广泛运用于财务管理的过程中,导致不同政府部门之间、同一部门的各级政府间,形成各个信息孤岛,财务资料相对割裂,下级单位的财务资料需层层上报、汇总,信息反馈比较迟缓,信息的真实性、准确性无从保证,工作难以进行有效协同,上级政府职能部门的财务控制措施很难进行有效落实,财务管理水平很难提高,财务风险无形加大。

  二、完善我国行政公共部门财务管理的建议

  (一)强化政府公共部门领导的效率意识,加强其领导责任

  政府公共部门代表国家意志、受社会公众委托,依法履行公共事务管理,提供公共服务职能,因此,从财务的角度看,政府公共部门应依法履行筹集和使用公共资金,不断提高公共资金使用效率,保全公共财产,保护公共财务安全,向社会公众提供相关财务信息,并接受社会公众的监督等财务受托责任。而加强政府公共部门的财务管理工作是依法履行财务受托责任的一个必要手段。我国的《会计法》明确指出,单位负责人应对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责;财政部颁布的《内部会计控制规范——基本规范》中也指出,单位负责人对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责。由此,我们可以看出,政府公共部门的领导对本单位的财务管理工作承担着不可推卸的领导责任。因此,建议政府各部门在考核领导干部时,一方面应考核其履行行政职能情况,另一方面也要将其所在部门的国有资产是否完整,有无损失浪费现象,有无任意截留、挪用预算资金等违反财经纪律的行为作为领导干部考核的一项重要指标。除此之外,各级财政、审计部门应采取有力措施,切实加大对国家行政部门财务监督检查力度,强化政府公共部门领导的效率意识和领导责任,除对严重违反财经纪律的行为进行依法处理、处罚外,因单位内部财务管理混乱给国家财产造成损失浪费的,不但要追究直接责任人的责任,还应严格追究单位负责人的责任。

  (二)重视政府公共部门财务人员素质的提高

  由于政府公共部门接受的是社会公众的委托,政府公共部门的财务管理应以实现公共利益最大化为目标。与企业财务管理相比,在公共财政框架下的政府公共部门的财务管理,不仅要考虑经济因素的影响,还要考虑政府的政治需求、财政部门的要求、上级机关的认同、辖区发展战略等多方面的因素。其管理范围更广、难度更大,对财务人员的素质要求更高。因此,公共部门的财务人员素质的提高已显得迫在眉睫。这一方面应从着重改变传统的会计是简单的记账、算账的观念,把有效管理的观念渗透到财务人员实践中入手。另一方面,应提倡在全日制教育和会计人员的后续教育培训中重视政府公共部门会计人员的专业需求,有针对性地加入一些满足政府公共部门需求的专业知识。在会计专业全日制教育课程中应有选择性加入财政学、政府经济学、公共管理学原理等课程,在后续教育中不仅要加强对行政事业单位的会计制度进行的学习,还应安排组织学习一些预算法、政府集中采购制度等财政体制改革方面的知识。与此同时,还应采取各种手段,引导会计人员在学习财务管理知识的同时,拓宽知识面,掌握多学科知识和信息技术,不断提高工作效率和质量。

  (三)建立健全政府公共部门的财务管理制度

  政府公共部门财务管理制度建立健全,不仅要加强资产管理制度、监督机制的建设,还应健全内部会计控制制度的建设,在会计机构配备合格的会计人员,做好账务处理,建立相关的岗位分工监督制、票据管理制度、财产管理制度,使会计工作本身做到有法可依,有章可循。现阶段,财务管理制度建设的一个新议题是如何采取有效措施严格遵守财政管理体制下的监督需求。自2000年开始财政部从改革预算编制方法着手逐步推开了财政管理体制改革,至今,已初步建立起部门预算的基本框架,并正在全国范围内推行国库集中支付制度和政府采购制度。财政预算体制改革后,通过政府预算的编制、审查、执行和决算,使得单位需要的每一分钱,都必须通过按规定编制科学的预算向国家申请,对申请到的经费,要严格按预算执行,不得随意开支,使政府的收支行为从头到尾置于立法机关和社会成员的监督之下。而国库集中支付制度的推行,使预算单位的每一笔资金由过去的“暗箱”操作变为“阳光”操作,从而有利于加强财政对各单位预算支出活动的控制,实现对财政资金流向、流量的全程监控。防止了国家财政资金在使用上被层层截留挪用,损失浪费,效率低下的问题,加强了国家对财政资金的监督管理力度。财政体制的改革,也使得政府公共部门的财务管理工作内容更加丰富,财务管理工作从简单的规范会计行为、保证资金安全完整,转移到如何对预算资金进行合理配置,提高预算资金的使用效益,考核评价预算资金的使用效果等方面。

  (四)引进现代化管理手段

  随着部门预算制度和国库集中支付管理规定的执行,政府公共部门的财务管理模式也由原来的分散型向集中管理模式转化,这就要借助现代信息技术,强化财务管理工作中的计划、控制职能,以资金的计划预算和使用为主线,工作执行的组织和控制为重点,财务支付和监督为依托,优化和规范财务管理手段,使政府公共部门基础信息及财务信息实现充分共享,消除信息孤岛,帮助政府各公共部门逐步形成体现自身特色的管理监控模式,实现对下级直属单位财务管理中预算、决算、监督、评价等全过程的监督。

  参考文献

  [1]李建发,肖华。公共财务管理与政府财务报告与改革[J].会计研究,2004,(9)。

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  [3]陈震明。公共管理学原理[M].中国人民大学出版社,2003.

  [4]刘明慧。政府预算管理[M].经济科学出版社,2004.

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