现行乡、村财务管理模式浅析

时间:2008-04-29 21:55
内容摘要:现行乡、村财务管理存在着条块分割、“村帐乡代管”流入形式、预算约束不严等问题,实行会计集中核算的乡村财务管理模式,有利于上述问题的解决,有利于农村税费改革的持久深入。

  关键词:财务管理、会计集中核算、税费改革

  现行的乡村财务管理模式对维护基层政权稳定,促进农村经济发展,维护农民合法权益,保护乡村资金的安全与完整,维护财经纪律,整顿经济秩序作出了一定贡献,随着社会主义市场经济的建立和完善,随着加入WTO,特别是农村税费改革后,现行财务管理模式已不能适应新的形势和发展要求。笔者认为必须对现有的管理模式进行改革,实行会计集中核算的乡村财务管理新模式。

  —、现行乡村财务管理模式必须改革的客观性

  (—)财务管理的收支范围和对象发生了变化。

  财务管理是有关资金的筹集、投资和分配的管理工作,财务管理的对象是资金的循环和周转,主要内容是筹资、投资和投资收益分配;主要职能是对资金循环和周转的决策、计划和控制。乡村财务管理是对乡村有关资金的筹集、投资和分配的管理,财务管理的对象则是乡村的国家资金和集体资金的收支活动,通过预算、决算及监控等手段对乡村财务收支进行管理。

  第一,农村税费改革后,原来乡村财务收支范围中取消涉及农民负担的项目,如:①乡统筹;②农村教育集资及其他涉及农民负担的集资、摊派;③各种达标升级活动中要求农民出钱出物出工的负担项目;④村提留;⑤屠宰税;⑥义务工、积累工的以资代劳款分三年逐步取消。而税费改革后乡村财务收支范围分:乡级财务收支项目、村级财务收支项目。乡级财务收支包括:①农业税收的征收与上解;②上级财政对乡转支付资金的收支;③乡镇预算外资金收支;④随农业税征收的农业税附加收入的征收与拨付。

  村级财务收支范围包括:①乡财政拨的农业税收附加收支;②农村公益事业费的收支(含一事一议、筹资筹劳款等);③村级共同生产费;④其他收支(含债权债务资金、乡转移支付资金)、历年尾欠资金、承包收入等。

  第二,财务管理取得收入的方式发生变化。1、农业税收由财政所直接组织征收。2、农村公益事业费及村级共同生产费及其他收入由村级组织征收。3、原来由村级收取的村提留,改为由乡财政所按农业税收正税20%的比例一起征收农业税附加。然后由乡财政拨付到村,由村里安排使用。这说明村级财务直接筹集收入规模变小。

  第三,乡村管理资金总量发生变化。农村税费改革的目的之一是减轻农民负担,通过税改后农民负担大为减轻,乡村财务收支总量大大减少。以汉寿县月明潭乡为例,乡财务收支对比税费改革后减少本级收入96万,减少幅度为91%,村级财务减少收入59万,减幅达49%,全乡人平减少55元,亩平减少60元。这说明村级可用财力减少,会计业务量相应减少。

  第四,现行乡村财务管理依据的法律法规相同。现行乡村财务管理虽然管理部门不同,但都必须遵守《会计法》,都必须执行财政部颁布的《会计基础工作规范》等法律法规。因此改革现有模式,不会与现行主要法律法规相违背,也不会改娈资金的性质,只是对部门职能的调整,可进一步完善乡村财务管理体制,贯彻财权与事权相结合的原则。

  综上所述可知,原有的乡村财务管理模式己不能适应农村税费改革的要求,深化改革势在必行,而实行会计集中核算有利于改革,有利于精减机构和会计人员,减少行政成本,减轻农民负担。

  (二)现行法律、法规和政策为实行会计集中核算提供了依据。

  《会计法》第七条规定:“国务院财政部门主管全国的会计工作,县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。”《湖南省乡镇财政管理条例》第九条规定:“乡镇财政机构具体管理本行政区域内财政工作。”该条第二款明确规定财政所主要职责之一是:“指导和管理乡镇各行政事业和企业及其他组织的财务会计工作,帮助和建立健全财务会计制度,做好财务会计基础工作。”《〈湖南省乡镇财政管理条例〉释义》对第九条第二项释义规定“这里既包括乡镇财政机构对乡镇和各行政、事业单位和企业单位及其他经济组织的财务会计进行管理,又包括对村级会计工作进行指导。”财政部关于《村合作组织财务制度(试行)》第七条规定“村合作组织财务工作要接受业务主管部门和财政部门的指导和监督”。

  以上这些法律法规明确规定了乡财政所在乡村财务管理中的领导地位。为乡财政实行会计集中核算提供了法律依据。

  试行委派会计和会计集中核算同时还是贯彻中纪委第四次全会和国务院廉政工作会议的精神,朱鎔基同志在于2000年九届全国人民人大第三次会议上所作《政府工作报告》中曾明确指出要进一步推进会计委派制,加大从源头上预防和治理腐败的力度。实行会计集中核算有利于会计基础工作规范化,是进一步加强乡村财务会计监督的需要。

  二、现行乡村财务管理模式运行中存在的问题表明必须改革。

  现行乡村财务管理模式为:乡本级财政管理实行原体制财政体制,乡属行政事业单位的财务管理实行“二无一统”归口乡财政所统一管理;村级财务管理实行“村帐乡代管”模式,归口乡农经站管理,其他县垂直管理的单位财务收支归县级主管部门直接管理模式,如派出所、学校等单位。

  随着市场经济体制的建立和完善,现行乡村财务管理模式也得到某些完善,但改革还不系统,许多根本性问题还未根本改变,特别是与农村税费改革相适应的乡村财务管理模式还有相当距离,主要表现如下:

  第一,体制不顺,条块分割,不利乡村财务管理。对乡村的财务管理系统不统一,出现了两个部门管理,即乡财政所和乡经管站,而这两个部门分别归属县财政局和县农经局分别管理,这种现状造成对乡村财务管理不能形成统一领导而形成条块分割。长期以来乡财政所与乡农经站对村级财务管理各自为政。为了各自利益,凡对本单位有利的争着管,无好处的互相推,甚至互相扯皮,形成对村级财务监管盲区。县业务主管局对县到乡垂直管理站所的财务,由于面广管理难到位,加上乡级无权对这些直管单位进行有效财务监管,形成资金运转无约束,致使财务混乱,违纪现象时有发生。

  第二,“村帐乡代管”流于形式,不能起加强村级财务管理的作用。“村帐乡代管”的工作由乡农经站负责。由于他们人员少,业务素质不高,如无会计证上岗现象仍然存在,这必然造成会计业务操作不规范;管理经费无正常渠道,主要靠收取村级财务审计费和代理记帐服务费来维持运转,在加强村级财务管理中不敢坚持原则,怕得罪村干部断了自己的财路,造成违纪违规现象,如白条列收列支现象常常发生,坐收坐支现象严重,大多数村把当月收入花掉后再到管理中心报帐,管理中心只是将收支整理后分类记账、编报表,成了村里的记账员,财务管理职能严重弱化。由于村干更换频繁造成会计人员也更换频繁,会计人员交接不及时、不合规,造成离任几年后不交账也无法审核,村级无证上岗的会计就更多了,会计基础工作很不规范。

  第三、乡级财务支出预算约束不严,年初预算人大会通过的只到大项,无细项。具体执行时还是领导说了算。在执行上绕过人大监督。财政预算成了一纸空文。村级财务收支基本无预算。

  第四、村级会计基础工作不规范,乱收乱支现象仍然时有发生,如乱发乱补现象无法杜绝,白条列收列支现象在村级财务管理中常常发生,原始凭证审核审批不规范,记帐不日清月结、报表不及时。以上问题充分说明,目前乡村财务管理模式不转变,问题还将继续,甚至造成乡村财务管理混乱。

  三、深化改革,实行会计集中核算

  (一)实行会计集中核算改革必须坚持的原则。

  1、坚持统一管理,分户核算原则。集中管理会计业务,是指乡村财务管理必须归口乡财政所统一进行管理,这是现行法律法规明确规定的,这有利于防止乡村财务管理各自为政,政出多门而造成的混乱。成立会计核算中心负责乡村财务会计工作;分户核算则是指在各单位分别承担经济责任和法律责任的条件下,分别核算各单位财务收支。

  2、坚持物质利益原则。实行乡村财务收支归口管理时要确保各单位资金所有权不变、财务自主权不变,调动他们依法理财的积极性。

  3、坚持经济核算原则。各单位在安排财务收支时必须认真审核其合法性,讲究经济效益,改善经营管理。

  4、坚持预算、决算管理原则。乡行政事业单位财务收支必须编制预算,要经乡人大会批准后才能执行,其执行情况和及结果必须经乡人大会审核批准;村级财务收支必须编制预算计划,经村民代表大会同意后才能执行,实行民主理财,执行情况及结果必须经村民代表大会审核批准。

  (二)集中会计核算改革必须改善的外部条件。

  1、法律环境。乡村财务归口乡财政所管理,实行会计集中核算,还缺少法律法规明确支持。例如:虽然《会计法》、《〈湖南省乡镇财政管理条例〉释义》以及《财政部关于〈村合作组织财务制度(试行)〉》明确规定财政所在乡村财务管理中的领导地位,但与省农办、省财政厅、省农村税改办《关于进一步规范村级财务管理的意见》中规定村级会计人员必须接收县乡农经部门管理考核、集体资金必须由农经站监督管理相矛盾,因此要完善乡村财务管理模式还需要取得法律法规更进一步完善,争取法律法规的明确支持。

  2、人事环境。由乡财政归口管理村级财务、涉及到会计人员管理体制的变动、涉及到农经部门的部门利益,如果乡村财务归口乡村乡财政管理,那么农经部门部分职能须调整,随之就有人员的去留;部门阻力很大。如果农经站这项职能与财政所的职能合并,人员可部分分流到财政所,专职负责农村财务管理、阻力会减小,成功希望比较大。

  3、经济环境。农村税费改革后,阻断了村级组织向农村乱收费,以前向农民收费项目已取消,只能收取一事一议费及共同生产费,还须由村民同意按实收取,就连筹资筹劳款,从2002年起须三年内逐步取消。所有收费必须使用财政所专用收据,由财政直接控制,村级经费来源由乡财政转移支付,而且现在向农民收费的政策、项目、标准,实行公示到村,加上报纸、电视、广播广泛宣传,减负政策人人知晓。乡村两级加重农民负担的可能性减弱。村级财务归口乡财政管理的外部经济条件己经成熟。

  (三)农村税费改革后,乡村财务管理的理想新模式。

  财政统管是会计集中核算的特点:根据农村税费改革对乡村财务管理的要求,对乡村财务管理推行会计集中核算的新模式。

  1、实行乡财政统一管理。在乡财政所成立会计集中核算中心。对乡村两级财务实行统一办理资金结算、统一办理会计核算、统一管理会计档案。根据乡村两级的不同性质设两个会计岗位,一个负责乡属站所办的财务会计,一个负责村帐乡代管的财务会计。取消乡属单位及村级的会计和银行帐号,乡属各单位及村级只保留一个报帐员,负责本单位财务收支同核算中心联系,实得报帐制。

  2、实行分户核算。在坚持各单位资金所有权不变、财务自主权不变的前提下,对各单位财务收支进行分户核算。

  3、实行会计业务集中核算。凡属乡村两级所有资金都纳入会计核算中心的财务管理对象,统一设置资金专户,凡乡村两级所有资金收入,上级财政转移支付资金全部存入财政专户,乡村两级财务支出由财政专户划拨结算中心,中心办理资金结算。财务收支、分户实行会计核算,严格执行资金预算、决算制度,所有收费票据由财政所统一管理。

  4、建立健全各项配套措施。如健全资金专户管理制度、内部财务管理制度、财务审批制度、财务公开制度、村级民主理财制度及资金预算、决算制度等。

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