我国民间资本财务管理及制度建设

时间:2008-04-29 21:55
一、民间组织管理法律依据及缺陷

  我国在具体的民间组织管理工作中,主要依据国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、财政部颁发的《民间非营利组织会计制度》、财政部、国家税务总局颁发的《关于事业单位社会团体征收企业所得税有关问题的通知》及《关于对社会团体的会费收入不征收营业税的通知》等法律条文,以及各地方政府自行制定的规章和文件,如江西省委组织部、民政厅、人事厅、财政厅等部门颁发的《关于社会团体编制及其有关问题的暂行规定》、《关于我省民间组织票据和发票使用管理有关问题的通知》等法律文件。

  二、民间组织财务管理的目标

  一个组织的财务管理目标决定于组织本身的目标。众所周知,作为营利组织的企业,其出发点和归宿都是营利,只有获利才有生存的价值。与此相适应,企业财务管理的目标也就与获利紧密相连,尽管具体表述有利润最大化、每股盈余最大化、股东财富最大化等不同观点。民间组织作为非营利组织的财务管理目标同样决定于非营利组织本身的目标,那么非营利组织的目标是什么呢?

  非营利组织不以获取利润为目的,他们提供服务是服从于某些公共目的和为公众奉献。也就是说,非营利组织是不以获取利润为目的,为社会公益服务的组织。一个非营利组织在一定范围内为社会公益服务,也就是在完成某一社会使命。非营利组织与营利组织的根本区别在于,非营利组织是为了完成某一具体的社会使命而存在,而不是为了自身的生存而存在。

  在当今市场经济社会,非营利组织为完成某一具体的社会使命需要有足够的资金支持,资金的获得和有效使用需要有科学的财务管理。与非营利组织的目标完成某一具体的社会使命相适应,非营利组织财务管理的目标可以描述为:获取并有效使用资金以最大限度地实现组织的社会使命。

  三、存在的问题某市现有市本级民间组织644家,通过对其中300家调查取证分析,民间组织在财务管理以及制度建设上存在以下几个方面的问题:

  (一)财务制度不健全,没有正规的财务账目。有十几家根本就没有制度,而且有制度的一部分民间组织并没有严格按制度操作,制度形同虚设。

  (二)没有配齐财务人员。有的民间组织聘请一、二个兼职财务人员;有的就根本没有配备专业财务人员,而是由组织中的其他非财会人员临时担任;有的组织会计出纳一人兼,严重违反了《会计法》。

  (三)财务人员没有专业任职资格,且专业水平较差。绝大部分财务人员均是无证上岗,专业水平和财务管理能力较差。

  (四)大部分民间组织只有年度工作计划,没有编制年度财务预算的制度。

  (五)财务信息不透明。

  (六)贪污现象时有发生。部分民间组织负责人和工作人员通过做假账、开设小金库等常用手段中饱私囊。

  (七)“挂羊头卖狗肉”,打着民间组织的旗号进行营利性的商业活动,逃避纳税。

  (八)没有达到民间组织财务管理的目标,没有很好地发挥组织的作用。

  四、原因分析民间组织财务问题较多,形成这样的现状,原因很多,归纳起来主要有以下几点:

  (一)业务主管部门和登记管理机关管理不够严。我国有关民间组织管理的三个行政法规都规定:我国对民间组织实行双重管理体制,双重管理就是指每一个民间组织都要接受两个单位的直接监督管理,其 一是该民间组织所在待业和部门的主管机关或者被授权的组织,即业务主管单位,其二是各级人民政府的民政部门,即登记管理机关。民间组织一经注册成立,业务主管部门和登记管理机关便很少进行监督和检查,平时只是口头要求。

  (二)民间组织的特征也直接影响了其财务管理。如业务量少,人员少,政府拨款、活动资金少,非营利性等

  (三)民间组织主要负责人认识不高。认为民间组织不同于其他企事业单位,业务量小,非营利性,都是流水账,要不要财务人员无所谓。

  (四)行政色彩较浓。大部分民间组织与政府部门是息息相关的,民间组织责、权、利还不十分明确,组织与政府、市场关系含糊,导致内部财务十分混乱。有的领导利用手中的权力,不按规章制度办事,随意开支,使财务制度不能很好地落实。

  (五)我国对民间组织管理所依据的法律法规体系还不甚健全。如《条例》未能对相关惩处方法进行细分,导致有关部门查处难,处罚更难。

  (六)由于民间组织是个特殊的法人组织体系,政府政策相对倾斜。比如对民办非企业单位税收优惠政策,使不少人钻政策空子,非法牟取暴利。他们披着民办非企业单位的外衣从事营利性活动,这样既可营利,又可逃税。

  (七)缺少民间组织评估机制及公众监督机制。对公众而言,除慈善组织外,普遍没有向社会公开组织财务信息的习惯,这种封闭自我的意识带来的直接影响是社会对民间组织的“公信度”不高,既谈不上信任也就难以参与和资助。缺乏评估机制,使得民间组织难以正确的认识自我;缺乏评估机制,也使得民间组织对自己的缺陷不能及时修正。

  五、对策和建议

  从上述对民间组织财务管理存在问题的原因分析以及民间组织财务管理目标中可以看出,要想很好地发挥民间组织的作用,首先就要从推进民间组织财务制度建设开始。为此,作者建议从以下几个方面着手改进。

  (一) 从政策法规角度出发,全面完善民间组织管理体系

  1.完善现有的民间组织管理法律、法规体系。在《条例》中,对非法经营的民办非企业单位规定的相应处罚要细化、深化。从当前实际情况出发,对民间组织法律法规建设,重点要深化到对民间组织具体各项行为活动的规范和引导,如接受社会公众捐赠的规范与使用、财务管理、接受社会公众评估等一系列管理事务方面,全方位地使民间组织活动纳入法制轨道。

  2.建立健全以章程为核心的财务管理制度,加强财务控制。任何一个民间组织开展活动都会有一定的收支。有收支,就必须要建立相应的财务管理制度,配齐专职财务人员。收入和支出行为是非营利组织财务控制的主要对象,而财务控制的主要手段是预算以及用以规范收支行为的各种法律、法规、行政组成的制度体系。所以还要建立财务收支方面的管理制度、预算管理方面的制度、印章管理制度等,建立健全专职或兼职工作人员行为准则的职业道德规范,使民间组织工作人员言行有章可循,制度得到落实。

  3.建立以各项财务指标为核心的外部评估机制。如以资金的使用与运作、财务信息的透明度、活动成果和年支出规模、财务状况等多项财务指标作为外部评估体系,通过制度化的评估促进民间组织责任、效率与社会公信度的提高。政府应参照行业管理的做法制定民间组织等级标准,实行等级评估管理。等级的称谓应通俗易记,等级的标准要尽可能明确细化,避免操作的随意性。要便于公众监督,也便于民间组织的自律。在专业民间组织评估机构暂时空白的情况下,可先由管理机关结合年检实施或由民间组织联合体组织实施。但不管是誰组织实施,都应由民间组织自身根据等级标准先进行自我认定。等级评定的目的在于激励竞争,所以不能一次定终身,应一年一评,做得好可升级,做得不好则降级。评定结果通过新闻媒体或网络向社会公开。

  (二)从社会角度出发,国家相关职能部门加强监管力度,充分发挥社会舆论作用。

  1、加强民间组织财务审计工作、强化监督管理环节。应由“双重管理”部门联合税务部门、财政部门不定期对民间组织财务开展检查、审计工作。要加强对民间组织年检、审计、财务、社会捐赠使用等方面的监督,严格审定民间组织的营利分配。使民间组织的财务达到公开、透明和规范,树立民间组织崭新形象, 并让公众更加了解和接受社会公益服务。

  2.公安部门加大对民间组织违法、违规事件的惩罚力度。要对民间组织定期地进行财务大检查,对检查发现的问题,要严惩不贷,决不姑息迁就。业务主管部门和登记管理机关要实行严格的章程审核制度,加强对民间组织的年度检查,不能让每一年度的年检成为一个形式,建立举报制度,发挥新闻舆论监督作用。各有关部门要按照职能分工,各司其职,紧密配合,充分发挥整体打击优势

  3.建立民间组织信息披露制度。将年度工作报告及财务状况通过报刊、网站等适当形式向社会公布,还要通过新闻媒体对违法、违规情况进行曝光,充分发挥社会舆论作用。

  4.设立举报奖励机制。鼓励民众对违规违法人员的检举揭发,褒正贬邪,抑恶扬善,促使民间组织严格遵守财务管理规章制度。

  (三)从民间组织自身角度出发,加强能力建设,发挥内部监督作用。

  1.加强民间组织自身能力的建设,明确责、权、利。民间组织也应象营利企业一样划分为许多责任中心,对每一责任中心都明确其职责,并赋予相应的权力,在对其职责履行进行考核评价的基础上,给予其相应的奖励。应定期对民间组织负责人及各级员工的培训。只有民间组织的自身能力得到提高,资金才能被更为有效地使用。

  2.加强民间组织自律与他律相结合的机制,管好有限的资金。民间组织虽然是社会公益事业的化身,但也会受到各种诱惑的影响和侵蚀,也会在不自觉中渐渐失去基本的社会伦理道德的约束,因而它滥用公共资源的后果比其他机构更为严重。因此,我们必须加强民间组织的道德自律,发挥道德的驱动作用。同时还必须建立相应的他律机制和问责机制,以解决民间组织出现的家长制作风和资金滥用等问题。不仅要对政府管理部门的问责进行交待,还必须对捐赠者、被服务对象、社会公众等其他相关利益群体的问责有所交待,以接受政府管理部门、捐赠者、被服务对象、社会公众的监督,从而建立一个问责、参与、自律、他律相结合的多元化社会监督体系,不断促进财务管理制度化。

  3.强化自我评估意识和机制,建立详细的工作考核评估机制。评估过程也是自我再学习、再认识的过程,每一次评估可以说都是一次很好的民间组织工作的培训班。如每一个民间组织都能建立自我评估制度,既能使民间组织自身能力得到提高,又可减轻管理机关的管理难度,不失为一个双赢的选择。

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