企业财务管理体制改革的回顾与思考

时间:2008-04-29 21:55
国营企业实行利税分流的试点方案》,提出了将企业实现的利润分别以所得税和利润的形式上交,税后还贷,上交的利润采取多种形式承包的办法。利税分流体现了国家的社会管理者权能与国有企业所有者权能的分离,有利于完善企业的经营机制,尽管它还存在一定的缺点,但为以后的税制改革和建立现代企业制度作出了必要的铺垫。
  
  3、第三阶段的企业财务管理体制
  
  1992年初,邓小平同志南巡讲话和随后召开的党的“十四大”,标志着中国改革开放和社会主义建设进入了一个新的发展阶段。1993年11月,党的十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了建立社会主义市场经济的改革总目标及社会主义市场经济的基本框架;坚持公有制为主、多种经济成分共同发展的方针;转换国有企业经营机制,建立现代企业制度;建立全国统一开放的市场体系;转变政府管理经济的职能;建立合理的收入分配制度;建立多层次的社会保障制度。在建立现代企业制度方面,1993年12月公布的《中华人民共和国公司法》提出的规范化公司的组织和行为准则,国家经贸委组织实施的《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》(1994年11月),为国有企业的现代企业制度改造提供了一定的范本和经验。在此以后的一系列党和政府的重大会议、理论讨论中,都强调国有企业的改革处在经济体制改革的中心位置,并将国有企业的改革方向确定为建立现代企业制度。因此,这一阶段的经济体制改革就具有了转换国有企业经营机制,建立现代企业制度的特征。这一阶段改革与前两阶段改革的根本区别,在于突破了原有的企业制度框架,走上了制度创新之路。
  
  与此相适应,这一阶段的企业财务改革主要表现在下列两个方面:
  
  (1)公布《企业财务通则》和新的分行业财务制度。1992年11月,财政部公布了《企业财务通则》,随后又相继颁布了全国统一的10个行业的财务制度。新企业财务制度与以往财务制度相比,在建立资本金制度、固定资产管理和折旧制度、成本核算制度和成本费用开支范围、利润分配、财务报告体系等方面作出了重大改革。
  
  (2)进一步调整国家与企业的利润分配关系。从1994年1月起,国家全面推行国有企业利润分配制度的改革,具体途径为统一企业所得税率,实行比例税制,统一、规范企业所得税税基;逐步建立国有资产收益按资分利、按股分红的分配制度;取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和国家预算调节基金;取消企业包税,强化税收征管等等。
  
  这一阶段的企业财务改革,体现了探索建立社会主义市场经济条件下新的企业财务管理体制的要求,表现出了与前两阶段改革很大的不同。
  
  随着改革的深入,人们越来越认识到,需要从根本上弄清楚国家与国有企业之间到底应该是怎样一种财务关系。于是,所有者财务论引起了人们的广泛关注。按照这一观点,应当分清国家作为国有资产所有者和社会行政管理者的不同身份。作为前者,国家与国有企业的财务关系表现为国有资本的投入与国有资产受托代理所引起的投资分配关系;就这一点讲,与两权分离下其他投资者与被投资者间的财务关系没有本质不同。作为后者,国家行使的则是行政管理权,不应当属于企业财务管理的范围。目前,这一观点已赢得了较多人的赞成。

  (二)

  1978年以来的企业财务改革,取得了很大成绩,也留给我们很多思考。认真地分析总结二十年来改革的经验教训,是很有必要的。
  
  首先,从以上企业财务改革的经历中,可以看到这样一些特点:
  
  (1)改革的道路需要我们自己摸索,很少有直接的经验可资借鉴。我国国有企业的财务改革,是在中国现阶段的特定条件下进行的,带有明显的中国特色,无论从历史上还是从国际上,都找不到直接可资借鉴的经验,也没有公认的标准。就这一点而言,企业财务改革的难度要大于会计改革。会计管理作为一种社会信息管理,尚有国际会计准则等一批可供借鉴的模式,而企业财务管理体制却没有什么公认的样板。二十年来,我们的企业财务改革之路就是在缺乏参照物的情况下自己探索着走过来的或走弯路或陷入迷茫是自然的和可以理解的。
  
  (2)企业财务改革与国家整体经济改革密不可分,是经济改革的一部分。从以上企业财务改革的历史回顾中,我们可以强烈地感到企业财务改革与经济体制改革的紧密相关性,也使人们看到企业财务改革往往被作为经济体制改革的突破口。比如,第一阶段和第二阶段的改革着重处理国家与企业间的利润分配关系,这就将企业财务改革置于经济体制改革的风口浪尖。但是历史上也未曾出现过企业财务改革异军突起,超越经济体制改革的情况。这说明,企业财务改革基本上不具有独立性,对企业财务改革的设想必须结合经济体制改革的基本走向和整体进程作通盘考虑。
  
  (3)企业财务改革必须有金融、税收、财政、价格体制、计划体制、劳动与社会保障等多方面改革相配套才能有所进展。企业财务改革是国有企业改革的一个环节,牵一发而动全身,没有其他方面的改革,财务改革是无法进行的。例如,国家与企业利润分配关系的调整,需要有税收体制改革的配合;实行工效挂钩,调整国家、企业与职工的分配关系,需要有工资体制改革的配合;按照股份制模式改造企业财务管理体制,更要有金融市场,特别是资本市场的建立与发展等等。实际上,经济体制任何一个方面的改革,都需要有其他方面改革的配合,以其他方面的改革为依托。因此,改革的设计应该是一套系统工程,每一项措施的出台都需考虑其实际可行性,而不能一厢情愿。
  
  (4)企业财务改革的主体是政府部门。因为本文所谈的企业财务改革指的是国有企业财务管理体制的改革,作为国有企业的所有者代表——政府部门,也就必然地扮演了改革主体的角色。我们从上述历史回顾中可以看到,任何一项财务改革举措都是由政府部门推行的,这表现了企业所有者在财务改革中的绝对权威和主导作用。但是,改革的成功又要有企业与职工的赞同与响应,否则即使强行执行也无法收到预期的效果,甚至把事情弄得更糟。典型的教训是在利改税的改革中,由于所得税税率与税基的确定偏向于中央财政收入,未能处理好政府与企业之间的关系,导致了企业的强烈抵制,使得在后来的承包制中相当程度地削弱了利改税中所确定的不少税种和税率的效力。
  
  (5)改革者始终将企业财务管理体制、国家财政管理、税收制度的改革作为一个整体,即将企业财务、国家财政与国家税收视为国家与企业间利润分配的不同手段来协调。由于国家是国有企业的所有者,同时又是社会的管理者,因而当其作为改革的主体时,很容易产生将企业财务、国家财政、税收合一考虑的倾向,于是改革的设计很大程度上遵循着财政决定企业财务,企业财务决定会计核算以及财务制度是企业纳税的基础,财务成本与纳税成本一致的思路进行。
  
  (6)改革道路漫长,新问题层出不穷。二十年来的企业财务改革使我们感到,改革既是艰巨的,又是长期的,某项改革措施往往只能解决局部问题,甚至预先设想的局部问题都解决不了,搞不好还会产生负作用;或者在解决原有问题的同时连带产生出新问题。事实证明,那种认为某种改革方案可以一劳永逸地解决所有矛盾的想法,是幼稚的和不现实的,必须树立长期改革的观念并作好艰苦探索的准备。确定这样的战略思想才不致使我们在数不清的困难面前丧失信心,也才有利于我们正确看待各项改革措施。

  (三)

  企业财务管理体制改革是一项复杂的工作,本文无意在此进行系统的探讨,但也可以从改革的形式上找出下列一些或许应该在今后予以改善的方面:
  
  (1)改革缺乏明确的理论指导。我国的企业财务改革,陆续采取了很多具体措施,但给人的感觉却是方法多,理论说明少。企业财务改革是整个国有企业改革的一部分,而国有企业改革本身就缺乏系统的理论指导。改革以来,国有企业改革目标模式几经变换,但不论是放权让利还是承包制,都没有作出过“为什么要这样办”的认真论证,更多是靠试点经验,因而难免带有非理性的特征,如强制推行,盲目接受;一风吹,一刀切;急功近利,不讲长远等等。就具体问题而言,多年的探索之后,目前认定建立现代企业制度是国有企业改革的总目标,但事实上对现代企业制度仍有不少说不清的地方;对现代企业制度下的财务管理应当是怎样的,也未能勾画出基本的轮廓。长期强调的改变政府职能,实行政企分开,各自权能到位,也一直说不清哪些是企业自己该办的事,哪些是政府(国有企业所有者)该管的事,政府应该对企业管到什么程度,怎样实现权能到位。由于缺乏理论指导,走到今天的企业财务改革,难以拿出有力的新方案,似乎陷入了束手无措的窘境。改革的发展,需要有明确的理论指导,这已经成为人们的共识。
  
  由于缺乏理论指导,企业财务改革也就表现出缺乏总体思路和整体规化,而是采取“头痛医头,脚痛医脚”的实用主义的办法。进行放权让利的改革,是基于政府对国有企业管束太多,企业缺乏经营自主权的判断;后来转向推行承包制,则是为了克服前一阶段改革产生的弊端和防止经济滑坡。虽然说改革中出现了问题,必然要采取措施加以解决,“摸着石头过河”是不可避免的,但从另一方面也表现出以上前后两种改革目标及其转换的就事论事的做法。一场改革,如果无法从前一步预想下一步的走向,就不能不说这场改革缺乏战略安排。人们常常批评的政策不具有前后衔接的连贯性,改革的配套措施不健全等,实际上都是整体设计出了毛病的后果。
  
  (2)改革缺乏统一领导。我国的企业财务管理部门,传统上分属国家财政部、中国人民银行、建设银行、各行业主管部门,国家经贸委也经常参予干涉。随着体制改革的深化和企业财务关系的复杂化,中国证监会也较多地参予了对企业财务活动的管理和调控。管理部门的多元化,造成了财务改革的多头领导。多头领导的一个弊端,就是凡事谁都管,但谁都不负全责。企业财务改革与会计改革相比,这一问题就很明显。上述改革总体思路和整体规化不清的问题,也部分地由于缺乏统一领导所造成。当然,市场经济条件下政府权能进行了充分的转变后,国有企业的财务是否还需要有人主管,由谁代表国家或受托管理国有企业,需要继续探索。
  
  (3)改革思维方式的幼稚。这指的是以简单的思维方式看待企业财务改革和处理改革事物,不善于从根本上认识国内与国外、本地区与其他地区、本行业与其他行业的区别和差异,习惯于用僵死的眼光、教条主义或简单“拿来主义”的方式看待国内外已有的某种思想、理论或经验,热衷于推广“典型”,缺乏保持平衡的批判思维。例如,农村以家庭联产承包为中心的农业生产责任制取得了巨大成功之后,城市的企业财务改革也仿照执行,实行承包经营责任制,似乎“一包就灵”,而城市企业的情况与农村截然不同,却没有多少人及时地注意到这一点。对试点地区、试点企业的经验推广,也往往不太顾及经验的适用条件,而寄予着过高的期望。简单思维方式极易产生偏执,造成始料不及的矛盾,给改革带来损失。这是需要从思想上加以纠正的。
  
  企业财务管理改革是一场任重道远的革命,需要研究的问题很多,每个问题之间又相互牵制,故而具有复杂性。但我们相信,只要坚定信心,真正采取科学的态度,改革大业就一定能够取得成功。

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