企业财务管理体制改革的回顾与思考

时间:2008-04-29 21:55
改革开放以来,中国的经济体制发生了巨大的变化。企业财务管理体制作为经济体制的一部分,同样经历了巨大的变化。总结改革开放以来我国企业财务管理体制改革的历史,对于正确认识过去,把握现在,将企业财务管理改革进一步推向深入,是很有意义的。
  
  我们这里所说的企业财务管理体制,指的是国家对国有企业的财务管理体制,研究的范围是从1978年至今这一段时间。在这段时间里,我国的经济体制改革逐步从计划经济转向市场经济,企业财务管理体制改革(以下简称财务改革)也由此而产生和演进。应该说,我国的企业财务管理体制自建国以来一直处于变动之中,从来不是僵死的。但1978年以前的变动,只是在计划经济体制大背景下的局部调整,没有触及旧财务管理体制的基础;1978年以后,实行了从计划经济条件下的企业财务管理体制向市场经济条件下的企业财务管理体制的变革,冲击着旧体制的框架,其性质与1978年以前的局部调整迥然不同。

  (一)

  从1978年起,我国开始实行经济改革、对外开放政策。从那时到现在,以国有企业改革为中心的城市经济改革可以大致划分为三个阶段,即1978-1986年以对企业放权让利为主要改革内容的阶段(简称第一阶段);1987-1991年以全面推行承包经营责任制为主要内容的阶段(简称第二阶段);1992年以后以转换企业经营机制和建立现代企业制度为主要改革内容的阶段(简称第三阶段)。在经济体制改革的每个阶段,企业财务管理体制都作出了相应的响应,进行了相应的改革。
  
  1、第一阶段的企业财务管理体制改革
  
  这一阶段经济体制改革的重心在农村,城市经济体制改革刚刚起步。城市经济改革着重解决的是国营企业的改革。1978年10月,四川省率先在重庆钢铁公司等企业进行扩权试点。1979年4月,为了贯彻党的十一届三中全会精神,在中央工作会议上提出了“调整、改革、整顿、提高”的方针,具体提出扩大企业自主权,并且把企业经营的好坏同职工的物质利益挂起钩来的原则意见。同年7月,国务院下达了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件,先在各省选择少数企业试点,随后逐步推广。在扩权试点的基础上,1981年开始国家对工业企业实行了利润包干的经济责任制,其标志是该年9月国家经委和国务院体改委下达的《关于实行工业经济责任若干问题的意见》。这一阶段里实施的另一项改革是利改税。从1980年开始,全国400多个企业进行了以税代利的试点。1983年4月,国务院批准了财政部《关于国营企业利改税试行办法》,决定开始实行利改税的第一步,即实行税利并存的制度。1984年又试行第二步利改税,即完全的利改税。与此同时,国家进一步扩大企业自主权,1984年5月国务院颁发《关于进一步扩大企业自主权的暂行规定》,又将国有企业的自主权增加了10项。与上述企业改革措施相联系,这一阶段还陆续开始了价格、财政、金融。工资等方面的改革,但总的来讲,该阶段的城市经济体制改革是以对企业的放权让利为中心进行的。
  
  为了配合党中央、国务院的改革布署,主管国营企业财务工作的财政部及当时的国家经委、人民银行、各行业主管部门在这一阶段相应出台了一系列企业财务管理体制方面的改革措施,主要是从分配关系入手,进行扩大企业自主财权,实行经济核算制和经济责任制,调动企业的积极性,同时也对扩大企业经营自主权的配套改革进行了初步尝试。主要包括:
  
  (1)实行企业基金制度。1978年11月,国务院批准财政部《关于国营企业试行企业基金的规定》的文件,规定工业企业按照完成国家八项计划指标以及供货合同的程度,分别按工资总额的不等比例从实现利润中提取企业基金,主要用于职工集体福利设施、弥补职工福利基金不足、发放职工奖金等。1979年10月,国务院又颁发了《关于改进国营企业提取企业基金办法的通知》,对1978年的办法进行了一些修改补充。与此同时,各行业主管部门也纷纷制定了各行业的企业基金办法。
  
  (2)实行利润留成制度。1979年7月,国务院颁发《关于国营企业利润留成的规定》,要求试行企业按规定比例留用部分利润,用于建立生产发展基金、职工福利基金和职工奖励基金。同年8月,财政部、国家经委、人民银行联合下发了《关于贯彻国务院企业管理体制改革试点中几个具体问题的意见》。1980年,国家经委、财政部颁布修订了《国营工业企业利润留成试行办法》,企业利润留成制度得到进一步推广。
  
  (3)进行以税代利试点和实施利改税。1980年11月,财政部印发了《关于1980年在少数工业企业进行利改税试点的意见》;次年1月印发了《关于国营工业企业试行以税代利的几项规定》,对以税代利、独立核算、自负盈亏的试点企业作了统一规定。在进行了两年的试点工作以后,1983年财政部召开了全国利改税工作会议,发出了《关于国营企业利改税试行办法》的通知,提出了在全国推行第一步利改税的具体方案,即对国营大中型工业企业的实现利润,一律按55%的税率征收所得税,税后利润一部分采取递增包干、固定比例上交或交纳调节税等办法上交国家,一部分按国家规定的留利水平留给企业。一年之后,即1984年9月,国务院批转财政部《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》,决定从1984年10月1日起在全国推行第二步利改税,即将企业应上交国家的财政收入分别按11个税种向国家交税,税后利润留给企业使用。
  
  (4)扩大企业自主财权和完善利改税的配套改革。在企业财务改革的这一阶段,围绕扩大企业自主财权和实行利改税的主题,出台了一系列配套改革措施,其中主要有:
  
  ①固定资产实行有偿调拨和有偿占用。1979年以前,国营企业间的固定资产无偿调拨。1979年6月,财政部发布了《关于国营企业固定资产实行有偿调拨的试行办法》,规定企业间调拨固定资产要作价收款。同年,还明确了在实行企业利润留成的同时,实行固定资产的有偿使用制度,规定企业对占用的固定资产要向国家交纳固定资产占用费。
  
  ②流动资金有偿使用。1978年以前,国营企业流动资产供应和管理制度大体上分别实行全额财政拨款、银行全额信贷、财政和银行分别供应的办法。从1979年始,国家规定国营工交企业的全部流动资金逐步改为由人民银行以贷款方式提供;并决定从1980年10月三日起,企业对核定的流动资金应向财政部门交纳流动资金占用费。
  
  以上措施,都是为了在扩大企业财权的同时加大企业的责任而提出的。
  
  ③实行成本统一管理,颁布《成本管理条例》及细则。建国以来,国家曾有过若干费用开支办法并有过多次修改与补充。1984年3月,国务院发布《国营企业成本管理条例》2同年4月,财政部又颁布《国营工业、交通企业成本管理实施细则》,使我国有了一套比较完善的成本管理办法,相对规范了所得税的成本费用扣除办法。
  
  ④改革折旧制度,颁布《折旧试行条例》。长期以来,我国企业实行折旧基金制,将其作为固定资产更新改造的主要来源。1978年前的折旧基金实行统收统支办法,1978年后企业提取的折;日基金上交国家部分逐步减少,直至1986年折旧基金全部留给企业。为了规范折旧的提取和管理,1988年4月,国务院发布了《国营企业固定资产折旧试行条例》,明确了折旧的提取范围,折旧基金的使用、管理和监督办法。
  
  以上对成本管理和折旧管理的改进,既是出自统一企业所得税前扣除项目的考虑,也是为了规范企业的成本费用管理。
  
  回顾第一阶段的财务改革,我们可以看到,国有企业的经济改革实际是以财务改革为突破口的,即从利润分配入手,扩大企业财权,使企业拥有再生产的能力和促使劳动者从物质利益上关心企业的经营成果;然后将国家与企业间的分配关系加以规范化,以税收的形式固定下来,最终实现对企业放权让利的经济体制改革的目的。但是,这一阶段的财务改革基本停留在分配环节上,尚未涉及国有企业存在的深层问题,因而只有改革的初步。
  
  2、第二阶段的企业财务管理体制改革
  
  以农村为主的经济改革取得的巨大成就,向城市改革提出了要求,提供了经验;同时城市改革取得了一些经验并基本完成了经济调整工作;世界上正在兴起的新技术革命也使得改革的需要更为迫切。在这样的背景下,1984年10月召开了党的十二届三中全会。会议通过了《关于经济体制改革的决定》的文件,决定加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐。该决定提出了社会主义有计划的商品经济的观念,指出了继续增强企业活力,建立合理的价格体系,按照政企分开的原则改革政府机构,建立多种形式的经济责任制,坚持多种经济形式和经营方式共同发展等改革的方针。该决定标志着我国经济体制改革的重心从农村转向了城市。
  
  经济体制改革的中心环节仍然是国营企业改革。该期间国营企业改革包括四个方面:对国营大中型企业实行承包经营责任制;对国营小型企业实行租赁经营责任制;对少数有条件的大中型企业实行股份制试点;组建企业集团。其中承包制是改革的主要内容,构成了第二阶段经济体制改革的特征。实行国营企业的承包经营责任制,思想上受着农村家庭联产承包责任制的启发,直接的原因则是出于搞活企业和防止当时出现的全国性经济滑坡(1987年第一季度预算内工业企业成本比上年同期上升5%,亏损面增加40%,财政收人下降2.3%)的考虑。1988年2月,国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》,对前一年各地展开的企业承包制进行了总结,对一系列问题作出了明确规定。1988年4月,七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》在保证和促进承包经营责任制方面,起到了重要作用。在上述暂行条例和企业法的规范和指导下,企业承包制在全国普遍展开。到1990年年底,大多数实行承包制的企业完成了第一轮承包,开始了第二轮承包。
  
  这一阶段的企业财务改革,主旋律是贯彻企业承包制,同时试行企业租赁、股份制试点和企业集团的财务管理办法。
  
  企业承包经营责任制财务管理体制的主要内容表现在分配环节上:企业包上交国家利润、包完成技术改造、实行工资与经济效益挂钩。承包上交国家利润的形式有上交利润递增包干;上交利润递增包干,超收分成;上交利润基数包干,超收分成等多种。在第一轮承包中,实行所得税前承包的利润范围是所得税。调节税、利润;实行所得税后承包的利润范围是调节税、利润。企业完成承包指标后的留利,按规定建立生产发展基金、职工福利基金和职工奖励基金。承包制下财务管理的具体规定,体现在财政部门1987年发布的《关于国营大中型工业企业推行承包经营责任制有关财务问题的暂行规定》、1988年发布的《全民所有制工业企业推行承包经营责任制有关财务问题的有关规定》、1990年发布的《关于完善全民所有制企业承包经营责任制有关财务问题的意见》等文件中。
  
  从本质上看,企业承包制是前一阶段放权让利改革的延续和发展。其思路还是通过调整分配关系改变企业机制。与放权让利改革相比,实行承包制后,企业的多项自主权的落实情况有所改变,政府的随机干涉有所减少,但企业与政府间的行政依附关系仍未改变,企业仍然不能成为独立的市场主体。同时在承包制的执行中,由于发包方和承包方的责任不对称,导致发包方无约束,承包方负盈不负亏,企业短期行为和预算软约束现象普遍存在。这一切都表明:这一阶段的财务改革比起第一阶段有所发展,但尚未找到一条国有企业财务改革的根本路子。
  
  在第二阶段企业财务改革中,国家与企业利润分配关系的另一重大改革探索是试行税利分流。这在国家与企业利润分配体制上,是对承包制的发展,发挥了承包制的激励作用和所得税的杠杆作用。1989年,财政部、国家体改委联合下发了《关于国

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