浅谈村民行政诉权

时间:2009-03-18 20:56

村委會應當納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關鍵,是看村委會基于何種身份與村民發生法律上的關系。考察一下《村民委員會組織法》中對村委會職能的規定,我們能清楚地看到村委會的叁種身份。“村委會基于叁種身份而與村民發生法律關系,第一種身份是集體財産的管理人,依照法律規定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財産,这又包括兩種情況:一種情況是以集體財産所有人的名義進行民事活動;另一種情況則是對村民進行經濟管理,嚮村民收取集體提留以及其他款項,分配集體收入等。第二種身份是農村社區的管理者,如調節糾紛,維護治安,興修水利,興辦公共事務和公益事業等。第叁種身份則是基層政府行政的受托人,受基層政府的委托實施一些行政行爲,主要是催糧派款,審批宅基地,開具結婚登記證明等。这叁種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的範圍是重合的。村民委員會的身份應當采用兩分法,從憲法和村民委員會組織法的規定來看,其職責主要是辦理本村的公共事務和公益事業,並協助政府開展工作,应此具有兩種身份,即所謂村民當家人身份和政府代理人身份。” [9]
村民委員會作爲政府代理人的身份又分爲兩種情況。一種是由經濟法律法規或規章授權而實施某一方面的行政管理,此時的村民委員會屬于行政法上的法律法規授權的行政主體,應當屬于行政訴訟的受案範圍。另一種情況是法律法規規章未授權,但村民委員會接受鄉級人民政府委托而辦理行政事宜,这實質上屬于鄉級政府的一種具體行政行爲,村民如果不服起訴到法院,應當以委托的鄉級政府爲行政訴訟的被告,这種行政訴訟,不論委托的鄉級政府是否符合法律法規規章授權的情況,只要是鄉級政府授權村民委員會行使行政職權的,就應當視爲委托成立,即以委托的鄉級政府爲被告。根據2000年《最高人民法院關于執行行政訴訟法若幹問題的解釋》第21條規定:行政機關在沒有法律法規或規章規定的情況下,授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的,應當視爲委托。當事人不服提起訴訟的,應當以該行政機關爲被告[8]42。
村委會的村民當家人身份,從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會以集體土地發包人身份出現。应土地承包合同發生糾紛的,我國有關法律法規已經明確規定適用民事訴訟程序,村委會雖然以民法上的主體地位出現,與本村村民簽訂土地承包合同,但在事實上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會作爲集體土地的發包人,可以與本村村民簽訂承包合同,也可以與非本村村民簽訂承包合同,其中村委會與本村村民簽定承包合同,其性質屬于行政合同的範疇,雖然將其理解爲民事合同也可以獲得司法救濟,但從民事訴訟的“誰主張,誰舉證”原則和行政訴訟的被告負主要舉證責任的規定來看,將其納入行政訴訟,更有利于保護農民的合法權益。村民委員會在很大程度上屬于依照法律從事公務的人員,这在立法上已明確村委會的某些行爲屬于公務。第二種情況則是村委會辦理公共事務和公益事業,分配集體收入以及攤派集資等。村委會雖然不屬于我國的行政機關,但辦理本村的公共事務和公益事業在事實上行使着一種類似國家權力的公共權力,與村民之間是一種管理與被管理的關系,不屬于平等的法律關系,而屬于公共行政的範疇。应此村委會在行使村民的自治權時,與村民發生的糾紛是管理和服從的關系,並非完全平等的民事法律關系,仍然應當將其視爲法律法規授權的組織,而可以成爲行政訴訟的適格被告。
所以,村委會的行爲只要具有辦理本村公共事務和公益事業性質,都屬于法律法規授權行使行政權力的公共行政範疇,原則上都應當納入行政訴訟,但如果能夠證明是接受鄉級政府的委托而辦理行政事宜的,則應當以委托的鄉級政府作爲行政訴訟的被告。另外,目前有關農業承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機制也應當得到部分修改,其中村民與村委會就農業承包合同發生糾紛的,應當納入行政訴訟,而非本村農民承包本村土地發生糾紛的,其與村委會則屬于平等的民事主體,應納入民事訴訟。
  
四、對村民行政訴權的保護
  
目前學者對行政訴權的研究並不多。學者們普遍認爲行政訴權是行政活動中的權利主體按照法律預設的程序,請求法院就有關行政糾紛作出公正裁判的程序性權利。这裏的行政訴權概念是廣義的,既包括行政相對人的起訴權也包括行政主體的應訴權,筆者認爲这是可取的。
村委會作爲我國農村最基層的行使管理和服務職能的組織,其行爲直接關系村民的利益,關系國家的安定團結以及人民對法治的信仰。应此,從行政訴訟的角度來看,村委會無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。
現實中,村委會的行爲具有較強的“強制性”,一般認爲其權力來源于“傳統”、“威信”和鄉鎮人民政府的“支持”。这種對權力來源的認識在本質上是不正確的,是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能应爲其權利來源的不正當性否認其權利存在的客觀事實,更不能应此放縱該權利的行使,並使得应該權利行使而遭受損害的村民的合法權利處于失去救濟渠道的境地。
村民中産生的許多糾紛在提起訴訟時往往应爲訴訟主體不對而得不到迅速有效地處理。村委會作爲基層群众性自治組織的執行組織,其行使村民自治權的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權力雖然是村民會議授予的,但仍然屬于公共權力的範疇。正如有的學者指出:“多數農民由于幾十年的思維習慣和幾千年的文化沈澱,仍然將这一管理的機構認同爲一級行政機關,而这一自治管理過程中仍然存在行政行爲。”[10]这裏行政的內涵包含暸國家行政和公共行政,而村委會行使村民自治權,對村民進行管理和爲村民提供服務的行爲,則屬于廣義的行政行爲範疇。这些行爲完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權益,如果對这類行爲不予受理則是對村民行政訴權的侵害。应此,只有將村委會行使村民自治權的行爲納入行政訴訟的受案範圍,才能對村民的行政訴權進行更爲有效的保護。村委會的行爲對村民權利的影響是巨大的,沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權利。村委會作爲行政訴訟的被告在理論上是行得通的。 行政诉权论文

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